Des Etats irresponsables?

Les marchés financiers s'inquiètent encore, les médias le "confirment", des finances publiques en Europe. Outre que nous ne savons pas vraiment ce que sont "les" marchés financiers, s'ils incarnent une volonté propre, s'ils sont l'émanation d'une souveraineté économique (légitime), il convient de nous interroger sur les raisons profondes justifiant une telle inquiétude et l'importance à lui donner. Nous avions cru comprendre qu'il fallait discipliner les marchés, qu'il fallait passer à une nouvelle phase de la globalisation économique en brisant la logique des "3 D" qui a structuré l'épopée financière des dernières décennies. En fait, la politique de la France semble plus que jamais se faire "à la corbeille", et ce sont les investisseurs privés du monde entier, sans aucune concertation, du moins nous pouvons l'espérer, qui disciplinent les Etats. Il est vrai que la question de la discipline est récurrente en économie. Que l'on songe à la discipline des travailleurs par la peur du chômage chez Shapiro et Stiglitz ou à la discipline des managers par le profit chez Alchian et Demsetz. Pas besoin de camps, la rationalité fait toujours son oeuvre en économie. Aussi faut-il songer à discipliner les Etats, c'est indéniable. Le marché a au moins cette vertu. Il interdit aux Etats qui veulent emprunter de faire n'importe quoi. Si leur endettement est jugé excessif, alors ils devront payer une sur-prime, comme la Grèce en a fait la cruelle expérience. Cela signifie, au passage, qu'il y a des investisseurs, pour ne pas dire des rentiers, qui sont bien contents de trouver des Etats endettés sur lesquels ils pourront encore ponctionner un peu de richesse. Mais c'est une autre histoire, l'intérêt n'est plus condamné par la Religion. Aussi pour reprendre notre histoire sur les contraintes à imposer aux pouvoirs publics eux-mêmes faut-il revenir à J. Rueff. Son oeuvre nous permettra de comprendre en même temps que la crise financière actuelle, les moyens déjà mis en oeuvre, en Europe, pour contraindre les Etats. J. Rueff est omnubilé par l'inflation, comme le seront plus tard les monétaristes. « Bien plus que l'idéologie marxiste, l'inflation engendre l'esprit de classe. Par le sentiment de frustration qu'elle suscite dans la plus large partie de la population, celle qui eût du être mieux protégée, elle fait naître la volonté de subversion sociale et de révolution », (J. Rueff, 1952, p. 82). Aussi dans une logique toute constitutionnaliste, propose-t-il un cadre institutionnel à 2 piliers : une cours des comptes et un corps de themosthètes, dans une veine antique. La Cour des comptes exercera le contrôle comptable des différents ministères et devra engager la responsabilité des ministres concernés en cas de non respect de l'équilibre budgétaire. « Le jugement de la Cour des Comptes n'aura d'influence contraignante que s'il rattache le déficit à la cause qui l'a provoqué et s'il permet de l'imputer à l'autorité qui en est responsable. Pour qu'il en soit ainsi, il faut qu'à tout budget soit indissolublement associé le nom du Ministre qui l'a proposé et celui ou ceux des Ministres qui l'ont exécuté (...) Assurément, pareille procédure modifierait profondément les attributions de la Cour des Comptes ; elle lui donnerait un redoutable pouvoir d'interprétation et d'appréciation, qui en ferait, dans toute la force du terme, une Cour suprême », (J. Rueff, 1945, p. 731). 
A côté de la Cour des Comptes, J. Rueff met en jeu une seconde institution, le corps des thesmothètes. Le terme thesmothète est emprunté à la tradition hellénique. Ceux-ci étaient les gardiens suprêmes de la stabilité constitutionnelle dans la république. Dans l'esprit de J. Rueff les thesmothètes doivent juger non pas de l'utilité publique des décisions parlementaires mais de leurs conséquences financières. C'est bien, une fois encore, la monnaie qui fait l'objet de la plus grande attention par une limitation des risques de manipulation. Il existe toutefois une restriction au rôle des thesmothètes, les cas de « salut public », notion qui est, en elle-même soumise à interprétation. Nous remarquerons d'ailleurs que la Constitution de 1958 aménage au chef de l'exécutif des fonctions importantes en cas de désordre politique. Le statut central des thesmothètes oblige alors à organiser constitutionnellement leur "existence". « Toutes dispositions devront être prises pour empêcher qu'ils faillissent à leur mission. Ils devront être nommés à vie par le collège des plus hautes autorités morales du pays. Comme leurs précurseurs athéniens, ils devront être « nourris aux frais de l'Etat » », (p. 732). A ces deux piliers J. Rueff en ajoute un troisième qui est le succédané du premier mais au niveau international. « Ces diverses précautions contre le désordre financier présentent un caractère national. Cependant, en régime de monnaie métallique, la gestion financière de chacun des Etats à monnaie-or affecte le sort de tous les autres. L'ordre financier n'est donc plus une question nationale, mais internationale au premier chef » (J. Rueff, 1945, p. 732). Une Cour des Comptes internationale aurait ainsi pour objectif de contrôler les budgets nationaux. Or n'est-ce pas précisément ce qui est arrivé aux pays de la zone euro récemment? N'ont-il pas du accepté, en contrepartie de la création d'un fonds européen de défense monétaire, que la Comission de Bruxelles jette un regard inquisiteur sur leurs finances et leurs projets de budget? Plutôt de dire que Rueff retrouve une certaine actualité, il nous faudrait plutôt croire que l'Histoire, comme souvent, se répète et que la théorie économique n'a finalement pas beaucoup de solutions originales à proposer. De toutes façon l'Europe a déjà adopté une voie constitutionnaliste depuis les traités de Maastricht, avec ses critères d'adhésion à la monnaie unique, et d'Amsterdam avec son Pacte de stabilité et de croissance. Les amendes prévues par ce dernier devaient jouer un rôle disciplinaire du fait de leur caractère public et exogène. Ce dispositif s'inspire en tout cas implicitement de la conception que se fait J. Rueff du marché, de l'Etat et surtout du droit de propriété. Pour lui en effet l'Etat crée des faux droits en monétisant sa dette, c'est-à-dire qu'il crée de la monnaie sans contrepartie véritable en termes de richesses.  Aussi préconisait-il l'équilibre budgétaire et le financement des dépenses exclusivement par l'impôt. Or il se trouve d'une part que le budget "fédéral" européen repose sur cette règle d'équilibre et d'autre part que la Banque centrale ne vient d'obtenir que très récemment le droit de monétiser la dette des entreprises et des Etats. Le problème toutefois, c'est que l'Etat n'est pas toujours le seul responsable de la création de faux droits. Il se trouve que pour J. Rueff le système bancaire peut, en favorisant les crédits susciter de l'instabilité monétaire. L'inflation des actifs, mobiliers et immobiliers, n'est pas moins réelle que l'inflation associée à l'indice des prix. Or c'est précisément ce qui est advenu avec la crise des subprimes dont nous ne finissons pas aujourd'hui de payer le prix. L'endettement public actuel est la conséquence de l'endettement privée des années passées. Pour éviter une faillite du système, une dette privée a été transformée en dette publique. C'est ce qui se passe lorsque l'Etat garantit des actifs, nationalise des banques, "relance" l'économie. De ce point de vue il semblerait logique de dire "aux" marchés financiers : "Ce n'est pas nous, Etats, qui avons commencé"! Alors la question est posée : Fallait-il laisser les banques privées faire faillite il y a 2 ans? Fallait-il, avec calme mais détermination, dire aux clients de Natixis, très engagée dans les subprimes : "Vous avez placé votre argent dans la mauvaise banque. Vous avez pris vos risque et tant pis pour vous". Et si cela avait touché une banque de dépôt comme le Crédit agricole ou la BNP, aurait-il été courageux ou menteur de dire aux déposants, non plus nécessairement épargnants : "Vous pensiez que vos comptes bancaires, qui ne sont pas des placements, mais de simple comptes de transit étaient sûrs. Et bien non! Ils ne l'étaient pas et il fallait y songer avant!" Comme je l'ai indiqué dans mon précédent billet, et suivant en cela toute une tradition d'économistes, dont S. Diatkine qui m'a enseigné ce point de vue, la monnaie est un objet spécial et sa "gestion" ne saurait être confiée sans limite aux mécanismes du marché. Certes elle ne l'est pas puisqu'il existe des banques centrales qui relèvent des pouvoirs publics. Toutefois il reste les banques de second rang. En tout cas la monnaie est bien de ce point de vue une institution, c'est-à-dire qu'elle est dépositaire de règles collectives de gestion en même temps qu'elle révèle la nature extrêmement précaire des relations humaines, qu'elles soient économiques ou autres.